一石激起千层浪

根据公共政策的制定规则，当一项重大制度创新的目标确定之后，决策者必须要综合考虑多种因素，其中之一就是要考虑人们之间的利益关系，综合利益相关者的需求和现实条件，预测目标实现的障碍。最后的方案一定是经各方协商后确定。

1993年7月23日，朱总理在全国财政会议上谈了党中央、国务院对分税制改革的想法。这一消息不胫而走。8月30日，中央拿出了分税制改革的第一个方案，9月2日中央政zhi局常委会议讨论通过。不久，就收到了广东省委给中央写的报告，要求广东单独实行包干。

广东两位主要负责人找到朱总理，谈了两个多小时。他们心情沉重地问朱总理，广东的特殊政策还要不要实行如果包干制取消，我们还要不要在20年内赶上“四小龙”他们认为，如果按财政会议上所提出的办法，广东就什么大事也不能干了。

除了广东之外，还有的省长私下说，以后我们要到朱总理那里领工资。

情况果然与原来预料的一样。

受e总书记、李鹏总理的委托，朱总理副要到一部分省区做解释工作，“解释”的基础是要与每一个省份细算实行分税制税收对比的帐。

1日大队人马出发，第一站是海口。为什么先到海南因为当时洋浦开发区举行封关仪式，邀朱总理出席。但是，朱总理并没有参加招待会，只是去开发区看了看。参加谈判的有关人士介绍说，朱总理去海南不是主要目的，他是冲着广东去的，因为海南收入少，无足轻重，先到海南是为迎接广东“谈判”的“练兵”。

果然，两天的工作进展比较顺利。中央与海南都认为改革是必须的，不能错过机会，而且也认为，改革对海南的特殊政策没有影响，海南的利益基本上也没有受到影响。如果按照增值税年均增长30计算，受影响的只有35亿元。

海南省除了提出要保1995年的基数之外，没有提出更多的要求。

海南之行虽然增强了信心，但是朱总理一行知道，“硬仗”在后面。

一波三折的广东谈判

朱总理一行来到广东。刚刚落脚马上接见省委省政府领导。省里同志明确表示不同意搞分税制。

9月13日上午召开大会，广东省的五套班子人员全部参加，有些地市委有些领导也参加了会议。朱总理先向大家宣布中央决定，开门见山地说：这次我与铁映同志带领有关部委的同志来广东，是受e同志、李鹏同志委托来的，是来向同志们传达、介绍党中央、国务院关于财政体制、金融体制、投资体制等方面的改革内容，同时与广东同志一起就落实改革方案进行商量，一起算账。

他详细给省政府官员介绍了分税制改革方案，特别提到广东对分税制方案了解的信息不确切，指出现在的方案与财政工作会议时已经有很大变化。他讲了四个问题：为什么要实行分税制改革；分税制是什么内容，如何搞；分税制改革是否损害了地方利益；实行分税制广东到底要吃多大亏。所有人都在认真地听，快速地记。

9月的广州没有此时北京的秋意，仍是那样闷热潮湿。北京来的人全部住在绿树成荫的珠岛宾馆。

晚饭前，朱总理把财政部部长及地方预算司司长叫到他的房间。手上拿着广东省给他的两张表格，核心内容是包干体制10年不变，地方财力是什么样的；实行分税制后的10年内，中央将从广东多拿走1000多个亿。他表情严肃地说：看来分税制是搞不下去了，将来拿地方这么多的增量，如果广东搞垮了，追不上“四小龙”，就成了咱们的罪状。此后，他焦急地在房间踱步。

地方司长对朱总理说：“按照已经修改得的方案，广东帐口径不对，因此误差很大”因为分税制已经确定增值税中央和地方按75：25分成，并会给地方一个增长率，分税制中央会从广东多拿一些财力，但是将营业税留给地方，也会给地方带来相应的增量。朱总理要求当晚做出10年两种体制的测算账。

已经是凌晨1点，朱总理还等。做两种体制10年税收测算，大大小小税种加在一起，非常不易，他们一夜未眠，直到早晨开会之前才算出来。最后测算的结果，中央从广东所拿财力少了300多个亿，但是分税制之后，蛋糕做大了，地方的财力也会有更大的增长。朱总理放心地笑了，因为这样就不会因此影响广东的开放，和追赶“四小龙”。

一波刚平一波又起。广东进而又提出四条意见。核心是提出以1993年为基数的问题。他们认为，小平同志南方谈话是1992年上半年的事了，下半年经济发展起来，反映到财政收入上是1993年的事情。假如以1992年为基数，小平同志南方谈话成果都没有包含在内，这怎么行他们坚决要求以1993年为实行分税制的基期年。

朱总理心里早有准备。他来广东之前请示了e，e决心已下：搞分税制是中央的决定，不能再讨论是不是实行分税制的问题。朱总理在一次内部会议上说，只要广东同意搞分税制，分开征税，这一条定下了，有些地方做些妥协有好处，大家思想愉快，不然改革搞不好。9月14日下午，在内部会议上他明确表示，对于广东提出的四条，可以同意两条，否定两条。

第一条，他们要求按1993年做基数，我赞成。因为我们一再讲，保证目前既得利益，这就是1993年嘛。以1993年为基数，道理上说得过去，当然中央少拿一点。以1993年做基数，全国各省都会欢迎的。

第四条，他们要求中央对重点建设一视同仁。我说了，不仅可以一视同仁，而且可以照顾。有人说这是空头支票，但总不能叫我签字画押啊。

第二、第三条不能同意。税制改革、分税制改革后，增值税分成比例全国必须统一，广东不能另立比例。第三条提出要按广东的中央收入增长率来确定返还数增长率，这一条也不能同意。其实，还有一条就是同意减免税再延长两年。

这时出现了一个小插曲。当朱总理提出可以以1993年为基数时，财政部的刘仲藜和怀诚都不同意。他们的理由也简单，第一，认为只能以1992年决算为基数。因为谈判时间是1月，还有3个月才作决算，数没有出来，以1993年为基数，账不好算，到1994年四五月份才能算清楚；第二，有个很大问题是各个省要做手脚，基数的东西历年来都是历史的，从来没有预知的、将来式的。1980年是按1979年